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 建言獻策 

我省環境污染第三方治理存在問題及對策建議

       發布時間:2017-06-20 點擊數:2643

    提案摘要: 環境污染第三方治理能有效化解政府監管、排污企業、治污企業三者之間的矛盾,顧及了三方利益,是環境治理的必然趨勢。我省在推廣第三方治理中還存在諸多問題有待解決,如存在法律追責、市場定價和稅收的障礙,缺乏約束機制和權責約定不清,第三方治理企業自身發展不規范以及技術研發力量薄弱等問題。為此建議:健全第三方治理的法律法規、完善第三方治理的稅收金融等優惠政策、培育第三方治理環保企業、規范第三方治理的市場秩序。
  
  環境污染第三方治理,是排污者通過繳納或按合同約定支付費用,委托環境服務公司進行污染治理的新模式,實現由“誰污染、誰治理”向“誰污染誰付費,專業化社會化治理”的轉變。推行環境污染第三方治理是生態文明制度建設的重要內容之一。黨的十八屆三中全會《決定》提出,“建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制,推行環境污染第三方治理”,為建立和完善我國環境污染治理體制機制確定了基本方向。
  一、浙江省環境污染第三方治理的基本情況
  與全國相比,我省在推進環境污染治理方面起步早、步伐快。各地憑借市場化改革領先、體制機制靈活等優勢,積極探索運用市場機制推進污染治理產業化,已形成了一批環境污染第三方治理市場主體。
  1.從第三方治理的市場構成看,我省目前以污染治理設施運營服務、環境工程設計與施工、環境影響評價、環境監測等為主,其中污染治理設施第三方運營服務市場份額占比最大,服務主要集中在工業廢水、生活污水、污泥處置和環境自動連續監測設施運營等領域。
  2.從產業構成看,污水處理方面,目前全省已建成投運的219家城鎮污水處理廠中,以BOT/TOT等方式運營的有66家、占比30.1%,以委托運營方式運行的有34家、占比15.5%。固體廢物處置方面,全省已建成工業固體廢物處置設施138座,其中危險廢物處理廠71座、醫療廢物處理廠8座、污泥處置設施59座,處置方式基本實現了市場化。廢氣治理方面,大型燃煤電廠開展煙氣脫硫合同減排的積極性不高,第三方治理廢氣市場尚未形成氣候。土壤污染治理我省還處在起步摸索階段,第三方治理尚未有效開展。
  3.從第三方治理的形式看主要有:第一,污染治理總承包,即從污染治理設施的投資建設到運營維護均由第三方企業負責的方式。第二,污染治理設施運維全托管,即污染治理設施由政府或企業投資建設,運營維護交由第三方企業負責的方式。第三,污染治理設施運維技術托管,即污染治理設施由排污企業自行建設、為主運行,第三方企業負責技術指導服務的方式。第四,污染治理設施部分運維環節托管,即污染治理設施運維企業將運營管理服務的部分環節委托第三方企業負責的方式。
  二、浙江省環境污染第三方治理取得的成效和存在的問題
  實踐證明環境污染第三方治理成效主要體現在:一是有效提升了污染治理的效率和效果,避免由政府或企業自運營污染治理設施廣泛存在的建而不運或運轉效率低下,達標排放率不高,以及小企業污染治理規模不經濟等問題。二是建立了更為有效的環境監管責任體系。與傳統治理方式相比,對企業治污來說,委托方與受托方因有效運營和達標排放合同形成了相互監督制約的關系,環保部門監管對象則從眾多分散的排污企業轉向集中監控第三方企業,有利提升執法監管效率。三是對政府直接治理的項目來說,環保設施所有者(政府)、運營單位(專業環保公司)、監督機構(環保部門)三者之間權責分明、關系明確,有利于建立起有效的環境監管機制。四是有力促進了我省環保服務業的發展。據統計,2011—2013年,我省環保服務業總收入由不足118億元增加至200億元,年均增長約30%。
  但從總體上看,第三方治理仍是新生事物,在推廣中還存在諸多問題有待解決:
  1.法律政策層面存在法律追責、市場定價和稅收的障礙。一是缺乏對第三方污染治理參與主體各方法律責任明確和細致的界定。第三方治理企業與委托方企業之間是經濟合同關系,對環境違法造成的經濟損失比較容易追溯和界定,但連帶的刑事或其他責任如給企業造成的銀行征信方面的損失等則難以明確,法律追責上存在障礙。二是從定價機制來看,污染治理的市場化價格談判機制尚未有效建立,不利于第三方治理市場發展。國內目前的環境污染治理收費與定價大多仍由地方政府主導決定,市場主體負責執行,價格談判機制缺失或扭曲。三是從扶持產業發展的政策手段來看,針對環境污染第三方治理企業的稅收等優惠激勵政策體系尚未建立。與政府下屬事業單位運營污染治理設施相比,第三方治污企業需要繳納相應稅費、承擔土地轉讓費用等,在一定程度上也影響了污染治理的市場化進程。
  2.市場管理層面缺乏約束機制和權責約定不清。在現行環境監管體制下,執法主體和監管力量較為分散,部分第三方治理企業與排污企業聯手造假、違法違規排污等現象時有發生,監管不力、執法不嚴造成的“違法成本低、守法成本高”現象存在,極不利于推動技術進步,也不利于形成公平競爭的市場秩序,管理部門需要形成一整套評價、考核和監管等方法對第三方治理市場建立準入與退出的市場約束機制
  3.第三方治理企業自身發展不規范以及技術研發力量薄弱。一是第三方治理市場規模還比較小,專業化的治理企業特別是龍頭帶動企業還不多,相關的技術力量和專業人才也較為缺乏,研發力量薄弱。二是第三方治理行業分布范圍比較窄,主要集中在容易處理的工業和生活污水等方面,治理水平有待進一步提升。三是污染治理的市場秩序還不夠規范,同行之間低價競爭甚至惡性競爭的情況時有發生,行業自律尚未建立起來,對相關企業的不規范行為的監管亟待加強。
  三、我省環境污染第三方治理的對策建議
  1.創新理念,健全第三方治理的法律法規。一是加快確立“污染者付費、專業化治理”的污染治理新理念,盡快完善有關環境保護和污染治理的法律法規,促進環境污染第三方治理的健康發展。二是根據新修訂的《環境保護法》盡快細化相關規定,明確界定排污企業、治污企業在污染治理中的法律責任,對相關方的責任邊界、處罰對象、處罰措施等作出規定。三是積極推進環境公益訴訟,使不同的第三方治理模式都能找到環境法律責任的相應主體。
  2.深化改革,完善第三方治理的稅收金融等優惠政策。一是加快研究制定我省推進環境污染第三方治理的財政、稅收、用地等優惠扶持政策,特別是第三方治理公司具有準公益性質,而且又是非生產型企業,需要建立相應稅收政策,明確納稅方法,實施稅收優惠,為第三方治理模式的推廣提供政策保障。二是探索建立地方環境污染治理專項資金,以獎代補支持重點環保企業加快發展,鼓勵金融機構給予環保企業政策性貸款、支持環保企業通過上市和發行企業債券進行融資。
  3.科學引導,著力培育第三方治理的環保企業。一是通過建立第三方治理企業信息庫,創建環保醫院、環保超市等新模式,為污染企業和環保企業搭建雙選平臺,使得第三方治理技術優勢和特長一清二楚,方便供需雙方的直接對接。二是積極推進我省廢氣、土壤等相對薄弱治污行業第三方治理的發展,大力培育不同領域,不同行業“治水”、“治氣”、“治固廢”的“專科類”或“全科類”治理公司。三是加大對重點第三方治理企業的扶持力度,培育一批技術能力強、運營管理水平高、綜合信用好、具有市場競爭力的第三方治理企業,樹立第三方治理的典型模式。
  4.加強監管,規范第三方治理的市場秩序。環境污染第三方治理作為市場性很強的環境污染治理模式,其發展需要規范的市場秩序。一是監管部門對第三方治污企業實行備案管理,設定市場準入資質,發布第三方治理規范標準的合同文本;二是建立第三方治理企業信用評價體系,對企業進行能力評估、等級評定等工作,對不規范運營、偷排漏排等進行公開曝光,納入“黑名單”,實施退出機制。三是鼓勵環境污染治理企業成立行業協會,加強行業自治與自律,促進行業自治與政府監管相結合,共同維護良好的市場秩序。


 
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